Политическа история на Eвропа през XX в. и история на европейската интеграция Печат

След Първата Световна война се лансират и конкретни политически проекти, които имат обща цел – обединяването на континента на федерален принцип да гарантира европейския мир и сигурност срещу опасността от избухването на нова война. Между 1923 и 1927г. Паневропейското движение на граф Ричард Куденхоф-Калерги си спечелва широка популярност в повечето европейски страни и получава подкрепата на много общественици и дейци на науката и изкуството, които се обединяват в проевропейски дружества, клубове и асоциации. Всички те провеждат конгрес през 1926г. във Виена, на който си поставят задачата да привлекат към паневропейската идея не само обществеността, но и политическите лидери на Европа.

Паневропейското движение подготвя почвата за една важна политическа инициатива на френския външен министър Аристид Бриан – да бъде създаден Европейски съюз като регионална организация в рамките на Лигата на нациите (или Обществото на народите, предшественик на ООН). През септември 1929г. той произнася пламенна реч пред Общото събрание на Лигата в Женева и получава задачата да изложи вижданията си в синтезиран стратегически документ. На 1 май 1930г. Аристид Бриан представя пред Лигата на нациите своя Меморандум за Европейски съюз от 26 европейски държави. Така трябва да започне процес на политическа интеграция, която да стигне до образуването на европейска федерация. Заедно с това участието на победена Германия ще доведе до помирение с Франция и другите воювали срещу нея държави.

Първоначално проектът на френския външен министър е приет с интерес и симпатия, но постепенно в реакциите проличават опасенията на по-малките страни в Европа. Те се страхуват, че чрез политическо обединение Франция ще гарантира своята сигурност и ще се опита да наложи господстващата си роля на континента. В началото на 30-те години за повечето европейски страни по-важни стават проблемите не на политическото, а на икономическото развитие. Вече почти навсякъде в Европа се усеща световната икономическа криза – “великата депресия”, започнала от САЩ през 1929г. Накрая призивът за помирение с Германия идва твърде късно. Френската политика на възмездие над победения противник след Първата световна война провокира сред немците настроения на реванш и желание за отхвърляне на Версайския договор и засилва популярността на крайно десни националистически сили.

Ето защо проектът на Аристид Бриан е блокиран, а след смъртта му през 1932г. е и забравен. През 30-те години само отделни групи на английските федералисти обсъждат въпроса за обединението на Европа. Оказва се, че политическите кръгове във водещите европейски страни не са узрели да се откажат от Версайската система от междудържавни отношения. Ето какво довежда на власт фашистки и нацистки партии, сред които най-ярък пример са националсоциалистите на Хитлер. През това десетилетие в много европейски държави се установяват авторитарни режими, с които неминуемо се приближава катастрофата на Втората световна война 1939-1945г.

През шестте години на най-разрушителната война в човешката история Хитлер “обединява” Европа със силата на оръжието и с цената на много жертви и страдания. Но сред дейците на съпротивата в някои европейски държави отново се утвърждава необходимостта от отхвърляне на бъдещите войни чрез изграждане на федерална многофункционална държава. Един от най-изявените привърженици на федералните принципи е италианският политзатворник Алтиеро Спинели. Изработените от него документи посяват семената на многобройните усилия за интегриране на Европа след завършване на войната.

След края на Втората световна война в съзнанието на всички европейци отеква фразата “Никога повече това”. Трябва да бъде избегната опасността от повтаряне на преживения ужас. Даденият урок е достатъчен, за да се утвърди стремежът към мир чрез обединение. Налице са и ред благоприятни условия, които ще доведат до успех усилията за европейска интеграция.

Икономическото възраждане ще стане чрез интеграция. Възстановяването на европейските страни от икономическата разруха, причинена от войната, налага тясно сътрудничество между тях. Това е и условието, поставено от САЩ през 1947г. за предоставянето на финансова помощ по плана “Маршал”. За да получат заеми и безвъзмездна финансова помощ отвъд океана, европейските страни трябва да създадат организация за съвместна дейност в областта на икономиката. Така през 1948г. е образувана Организацията за европейско икономическо сътрудничество. Тя съществува и до днес, след като през 1961г. разширява състава си и се преименува в Организация за икономическо сътрудничество и развитие.

“Студената война” разделя света и интегрира Западна Европа. Много скоро след 1945г. между бившите съюзници от антихитлеристката коалиция САЩ и Великобритания, от една страна, и СССР, от друга, започва и бързо набира скорост “студената война”. В обстановката на глобално противопоставяне между Изтока и Запада в края на 40-те години Европа е разделена от “желязна завеса”, по думите на Уинстън Чърчил. Обединението на целия европейски континент става невъзможно – на преден план излиза интегрирането на страните от Западна Европа. Страхът от съветска заплаха става ефикасен “външен обединител” за гражданите и политиците в западноевропейските държави. Десетилетия по-късно един от водещите европейски лидери по това време Пол-Анри Спаак споделя в мемоарите си  в полуафористичен стил: “Много западноевропейски политици се ласкаеха от прозвището “бащи-основатели” на европейското обединение. Всъщност то приляга по-добре не на тях, а на Йосиф Сталин.”

Търси се ново решение на германския въпрос. Във взаимоотношенията между държавите от Западна Европа на преден план излиза не политиката на възмездие над победена Германия (както става през 1918-1920г.), а необходимостта от помирение между нея и Франция. Да, нужни са гаранции срещу евентуална нова агресия от немска територия, срещу възраждане на военната машина, прегазила Европа. Но горчивият опит подсказва, че това може да стане не чрез потискане на победения противник – чрез икономическо изтощаване с непосилни репарации и политическо подчинение и унижение. Обратно, проблемът може да бъде решен чрез постепенното обвързване на Германия в общи структури и нейното реинтегриране в международната общност така, че тя да не бъде военна, политическа и икономическа заплаха за своите съседи. Нещо повече, Германия, както и цяла Европа, е разделена от “желязната завеса”. САЩ вече гледат на западната й част – бъдещата ФРГ – като на преден пост в борбата срещу комунизма. Ето защо отвъд океана също подкрепят приобщаването на западните немски територии в усилията за западноевропейска интеграция.

Националната държава не е гарант за демокрация и просперитет. Опитът от първата половина на века убеждава политическите елити в повечето страни от континентална Западна Европа, че националната държава не може да гарантира икономическото благосъстояние и демократичните свободи на гражданите си срещу установяването на авторитарни режими. Малко са примерите (Великобритания, Швеция и Швейцария), в които демократичното управление и стабилното развитие на пазарното стопанство устояват на авторитаризма. В почти всички континентални европейски страни се установява авторитарно господство – било то като “собствен” режим (например адмирал Хорти в Унгария) или чрез чужда окупация (от Германия или Италия през войната). Преобладава изводът, че за запазване на мира и демократичното развитие е нужна интеграция на национално равнище.

Интегрирането на Западна Европа става плод на либерално виждане за обществото. В най-големите западноевропейски страни  през втората половина на 40-те години на власт са християн-демократически партии, които отстояват ценностите на християнското семейство като най-важен елемент в организацията на обществото и не споделят прекомерната намеса на държавата в обществения живот. На идейна основа те подкрепят наднационалната интеграция като начин за изземване на правомощия от държавата.

Личностите имат първостепенно значение. Решаваща роля в обединителния процес имат видни европейски политици от най-големите западно-европейски страни. Робер Шуман е премиер на Франция през 1947-1948г. и външен министър през 1948-1952г. Алчиде де Гаспери е министър-председател на Италия през 1945-1953г. Конрад Аденауер е основател на ФРГ и неин канцлер през дългия период 1949-1963г. За тези трима лидери обединението на Европа става начин за осмисляне на дългата им политическа дейност. Успехът на първите опити за интеграция през 1950-1952г. се дължи до голяма степен и на личното разбирателство помежду им.

Идеите за европейско обединение придобиват голямо разпространение и популярност още в първите години след Втората световна война. Те се споделят от широки слоеве на обществото, дейци на културата, науката и изкуството, видни политици и държавници. В много от западноевропейските страни се създават дружества, клубове и асоциации с европейска ориентация, както и през 20-те години на века. Много от членовете на тези проевропейски организации споделят убеждението за необходимостта от създаването на европейска федерация. Привържениците на интеграцията на Европа приветстват речта на Уинстън Чърчил, произнесена в университета в Цюрих, Швейцария, на 19 септември 1946г., в която той отправя призив за намиране на “лек, който сякаш по чудо би преобразил цялата сцена и за няколко години би направил цяла Европа толкова свободна и щастлива, колкото Швейцария днес. Трябва да построим един вид “Съединени европейски щати”.

Дейността на европейските организации и движения достига своята кулминация на 8-10 май 1948г. с провеждането на техен общ конгрес в Хага. На холандска земя се събират повече от хиляда делегати от двайсетина държави, заедно с голям брой наблюдатели, сред които политически и религиозни дейци, учени, писатели и журналисти. В документите, приети на форума, се търси компромис между възгледите на федералистите и на т.нар. съюзисти – защитниците на идеята за създаване на съюз от национални държави. В приетите в Хага решения се подчертава значението на зачитането на човешките права и демократични свободи. В тях, от една страна, се призовава за създаването на общоевропейски съдебен орган, който да защитава правата на човека. От друга страна обаче, участниците не поддържат тезата, че една бъдеща парламентарна асамблея трябва да се заеме с написването на европейска конституция. Под влиянието на федералистите в текста на резолюцията на конгреса се прокарва стремежът за изграждането на един “европейски орган на политическата власт”, но привързаността на съюзистите към националната държава не позволява приемането на конкретна практическа програма за осъществяването на тази цел. Хагският конгрес от 1948г. бележи една от най-високите точки в разпространението и популярността на федералните идеи за бъдещето на Европа. Един от непосредствените практически резултати на този форум е обединението и разнообразните проинтегристки организации в Международен комитет на движенията за европейско единство – предшественик на международното Европейско движение, съществуващо днес.

Тласъкът за обединение, даден в Хага, води и до конкретен политически резултат. На 5 май 1949г. в Лондон е подписан устава на Съвета на Европа – най-старата функционираща и сега международна организация на нашия континент. В неговото създаване участват едва 10 западноевропейски страни (Белгия, Великобритания, Дания, Италия, Люксембург, Норвегия, Франция, Холандия и Швеция), а сега, в началото на 21 век, той обединява 43 държави от всички краища на Европа. Ако искаме да разберем дали тази нова организация въплъщава призивите за съединени европейски щати или европейска федерация, отговорът не може да бъде категоричен. В структурата на органите на Съвета на Европа ще чуем отглас от дебатите между федералисти и съюзисти в Хага: Създаденият Европейски съд по правата на човека е действително национален федерален орган, тъй като той може да осъди някоя държава-членка на Съвета на Европа за нарушаване на човешките права и свободи. Учредената Парламентарна асамблея  взема решения с мнозинство и с това също прилича на национален парламент, но на общоевропейско равнище. Но, от друга страна, приетите от асамблеята решения имат препоръчителен, а не задължителен характер за държавите-членки. И най-важното: в централния политически орган на Съвета на Европа – Комитета на министрите – решенията се вземат с единодушие и всяка държава, чиито интереси противоречат на обсъждания документ, може да наложи вето върху него.

В началото на своята дейност Парламентарната асамблея на Съвета на Европа прави опит да надхвърли отредената й роля на съвещателен (консултативен) орган. На първата си сесия през есента на 1949г. тя приема решение, в което определя като своя основна цел  работата за постепенното изграждане на “европейски политически властов орган с ограничени компетенции, но реални правомощия”. Но тази амбиция не се осъществява. И Парламентарната асамблея, и Комитетът на министрите не излизат не излизат в дейността си извън рамките на международното сътрудничество, в което държавите не могат да бъдат заставяни да се съобразяват с решения, взети без тяхното съгласие. В историческото си развитие Съветът на Европа се утвърждава не като инструмент за наднационална интеграция, а като една от традиционните международни организации в Европа.

И все пак ориентацията на първата европейска организация не означава, че в края на 40-те години принципите за наднационална интеграция обединяват хората за един конгрес, но не оставят следи в историята. Напротив, работата за създаването на “европейски политически властов орган с ограничени компетенции, но реални правомощия” продължава. Тя води до успеха на Декларацията “Шуман” и образуването на Европейската общност за въглища и стомана през 1950-1952г.

Декларацията “Шуман” – 9 май 1950

В края на 40-те години “студената война” в Европа се разгръща с пълна сила. Доскорошните съюзници СССР, САЩ и Великобритания прекратяват ежегодните срещи на своите външни министри. През февруари 1948 комунистическата партия взема властта в Чехословакия. Малко по-рано западноевропейските съюзници Великобритания и Франция обединяват своите усилия за отбрана чрез Дюнкеркския договор от 1947г., а след това ( с участието на Белгия, Холандия и Люксембург) чрез Брюкселския договор от 1948г. Но ако в тези два документа все още се говори за обща защита от евентуална агресия на Германия, то с подписването на Вашингтонския договор на 4 април 1949г. се създава Североатлантическият пакт в отговор на възможната заплаха от страна на СССР. Общата атлантическа отбрана се ускорява от десетмесечната блокада на Западен Берлин от съветски войски през 1948-1949г. А през септември 1949г. СССР провежда успешен опит с атомна бомба и така ликвидира монопола, който САЩ имат над ядреното оръжие от 1945г.

В обстановката на това противопоставяне изток-запад САЩ и Великобритания засилват натиска си за превъоръжаването на Западна Германия, за да може тя да участва в защитата на “свободния свят” от съветската заплаха. Но за Франция, станала  три пъти обект на агресия за 70 години (Френско-пруската война 1870-1871, Първата и Втората световна война), е недопустимо възраждането на германската военна машина. Френските политици не могат да допуснат самостоятелно развитие на западногерманската военна индустрия и нейната армия (Вермахта). Бурно протича възстановяването на тежката промишленост (най-вече металургията) на ФРГ и то може да доведе до криза на свръхпроизводство само след няколко години.

Съчетаването на политически и икономически фактори карат френския външен министър Робер Шуман на 9 май 1950г., точно пет години след завършването на Втората световна война, да оповести декларация, взела по-късно неговото име, с която се предлага обединяването на два възлови сектора на Франция и ФРГ – въгледобива и металургията – под ръководството на един “Върховен орган”.

Истинският автор на текста на този документ е Жан Моне, френски комисар по планирането. Той и ръководеният от него екип подготвят декларацията през март-април 1950г., след като в продължение на няколко години са наблюдавали неуспешните и несполучилите опити за европейско обединение. Жан Моне участва в Хагския конгрес от 1948г. и прави извода, че държавите нямат готовност да се лишат изцяло от своя суверенитет и да се влеят в една европейска федерация. От друга страна, френската непримиримост към превъоръжаването на ФРГ налага да се потърси друга инициатива. Жан Моне и Робер Шуман, които все още не са уведомили френското правителство за своите намерения, са притиснати от времето, защото на 10 май в Лондон представители на трите главни западни съюзници ще обсъждат точно този въпрос – как ФРГ да поеме своята отговорност в защитата на “свободния свят”. Ето защо изборът на датата е както символичен, така и наложен от обстоятелствата. На самия 9 май, докато Шуман представя декларацията пред колегите си министри, специален куриер предава нейния текст на канцлера на Западна Германия Конрад Аденауер и получава неговото одобрение. Ето как в късния следобед на деня, когато Шуман оповестява декларацията на пресконференция в Залата на часовника в сградата на френското външно министерство, той може да обяви политическа подкрепа за инициативата не само от страна на Франция, но и на ФРГ.

В Декларацията “Шуман” се обосновава необходимостта от обединение на западноевропейските държави, но не във федерация (за което няма налице политическо съгласие), а в отрасли със стратегическа важност и от голямо психологическо значение. Металургията и въгледобивът отговарят и на двете изисквания, защото те са материалната и енергийна основа за изграждането на отбраната и защото те осигуряват работа за най-голяма част от трудоспособното население.  Интегрирането на наднационален принцип ще направи една френско-германска война не само немислима, но и материално невъзможна. Пречка пред провокирането на война ще бъде не само подписаният международен договор за гарантиране на мира, а и липсата на материална заинтересованост. Базата за развитие на отбранителната промишленост ще се управлява от независима от националните правителства институция – Върховния орган. Той ще играе главна роля за регулирането на пазара на въгледобива и металургията и за перспективното развитие на тези отрасли. Сближаването на икономическите интереси в най-важните сфери ще допринесе за помирението между Франция и ФРГ. Между тях, а и сред други държави, които биха искали да се присъединят, ще се формират “действащи солидарности”, които ще помогнат за повишаването на жизнения стандарт и ще станат основа за по-широко сътрудничество.

Лансираната от Шуман и Моне инициатива става отправна точка за създаването на ново интеграционно образувание – Европейската общност за въглища и стомана.

Европейската общност за въглища и стомана – 1951-1952

Франция отправя покана не само към ФРГ, но и към други страни да се присъединят към усилията за интегриране на въгледобива и металургията на основата на наднационални принципи, прокарани в Декларацията “Шуман”. Италия, Белгия, Холандия и Люксембург се отзовават положително. Великобритания заявява, че се опасява  да се ангажира предварително с метода на наднационално управление, без да знае как подобно сътрудничество ще се реализира на практика. Така само месец след оповестяването на инициативата в Париж започват преговори между Франция, ФРГ, Италия, Белгия, Холандия и Люксембург за подписване на договор, с който да се осъществи идеята. Дипломатическите усилия на шестте страни получават допълнителен тласък от избухването на Корейската война през юни 1950г. Западноевропейските политици се страхуват от провокиране на конфликт и на нашия континент – ето как “студената война” и глобалното противопоставяне изиграват ролята на “външен обединител”.

По време на преговорите от лятото на 1950г. до пролетта на 1951г. постепенно се очертават контурите на бъдещата организация, която трябва да осъществява управлението на двата възлови отрасъла. Действията на Върховния орган ще бъдат независими не само юридически, но и финансово. Той самостоятелно ще определя митата и таксите, с които ще се облага производството и търговията на въглища, метали и сродни продукти и ще посочва как натрупаните собствени финансови средства да се използват за благото на отрасъла като цяло. Постига се съгласие работата на централната институция да се подпомага от Съвет на министрите (предложен от Холандия), който да отразява интересите на участващите държави в обсъждането на въпроси, косвено свързани с двата отрасъла – социални или общоикономически проблеми. Демократичният и съдебният контрол в процеса на интеграция ще бъдат гарантирани от Парламентарна асамблея и Съд.

На 18 април 1951г. в Париж се подписва Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС) между Франция, ФРГ, Италия, Белгия, Холандия и Люксембург. След като е ратифициран (т.е. утвърден със закон) от парламентите на шестте страни-членки, Парижкият договор влиза в сила на 23 юли 1952г. и скоро след това в Люксембург започва работа Върховният орган на ЕОВС под председателството на Жан Моне.

Несполуки в отбраната и външната политика – 1952-1954г.

Ускорените преговори за образуването на ЕОВС и продължаващата Корейска война подтикват политиците от шестте западноевропейски страни да продължат интегрирането на стратегически отрасли. През есента на 1950г. на дневен ред са въпросите на отбраната и по-точно създаването на единна европейска армия. На 25 октомври с.г. френският министър-председател Рене Плевен в реч пред парламента предлага успоредно с ЕОВС да се създаде нова интеграционна организация – Европейска отбранителна общност (ЕОО).

Шестте страни, които вече са започнали преговори за интегриране на металургията и въгледобива, се впускат в разгорещено обсъждане на плана “Плевен”. Той предвижда държавите-членки да предадат военни контингенти за попълване на общата европейска армия и да не поддържат други въоръжени сили за отбрана на европейските си територии. Новата интеграционна общност ще има общ военен бюджет, обща програма за въоръжение и общо звено за стратегическо планиране. Най-спорният въпрос, особено за френските политици, е отношението към ФРГ да бъде равноправно на това към останалите западноевропейски държави. На практика това би означавало европейската армия да се попълва със самостоятелни немски дивизии, които да се командват от немски генерали. Въпреки противоречията, за година и половина търсенето на компромис постига успех и на 27 май 1952г. в Париж е подписан договор за създаване на ЕОО. Предстои обаче той да премине трънливия път на ратификацията.

Междувременно напредъкът на процеса на интеграция продължава. Малко след влизането в сила на договора на ЕОВС, докато текат преговорите за ЕОО, през есента на 1952г. Съветът на министрите на ЕОВС , който има скромни функции, решава да предприеме неочаквана стъпка. Той възлага на Пол-Анри Спаак, председател на Парламентарната асамблея на ЕОВС, да оглави специално сформирана парламентарна асамблея (“Ад хок асамблея”), в която да участват не само депутати от шестте държави-членки на ЕОВС, но и от страните от Съвета на Европа. Целта е да се разгърне обединението на много по-широка основа.

Пред депутатите, събрали се в Ад хок асамблеята, стои уникалният шанс да се превърнат в своего рода “учредително събрание” – да подготвят нов международен договор, който да прокарва принципите на широко обхватна интеграция, при това според идеите за изграждане на една федерална Европа. От интегрирането на стратегически отрасли те преминават към хоризонталната интеграция на наднационален принцип. През март 1953г. Спаак представя доклада, изработен от асамблеята, в който се очертават рамките на нова международна организация – Европейска политическа общност (ЕПО). Тя действително трябва да има много по-голяма сфера на дейност. От една страна, ЕПО ще включва двете създадени вече общности – ЕОВС и ЕОО. От друга страна, тя ще има за цел интегрирането на външната политика, жизнено важна за държавния суверенитет дейност, както и различни отрасли на икономиката – в текста вече се говори за постепенното изграждане на общ пазар. Ако се съди по институциите, които трябва да се формират в новата общност, ЕПО би имала структурата на истинска европейска федерация – с двукамарен парламент, в който долната камара се избира пряко, а горната представлява държавите-членки, със Съвет на националните министри, Съд и Европейски изпълнителен съвет (с други думи – европейско правителство).

Този ясен, логичен и мащабен проект има лошия късмет да се роди във време, когато противопоставянето изток-запад постепенно намалява. Само няколко дни преди Спаак да представи готовия доклад, умира Йосиф Сталин – личността, символ на съветската заплаха. В средата на 1953г. Корейската война е прекратена. Дискусиите по образуването на ЕПО продължават и през 1954г. и все повече се обвързват с напредъка (или застоя) в процеса на ратификация на договора на ЕОО. Наистина, някои от шестте вече са одобрили създаването на европейска армия. Но най-големи се оказват трудностите в страната, от която е започнала инициативата. За почти четири години от оповестяването на плана “Плевен” във Франция се сменят два парламента и много повече правителства, всяко следващо от които е по-враждебно настроено към общата отбрана. И така, след като вътрешната политическа обстановка в сложна и напрегната, а и “студената война” в този период не действа в пълна сила като “външен обединител”, на 31 август 1954г. френската Национална асамблея отхвърля ратификацията на договора за ЕОО. Логично е след това проектът на Ад хок асамблеята за политическа интеграция да потъне в забрава.

Провалът на двете инициативи показва, че Западна Европа не е в състояние да обедини силите си самостоятелно – без САЩ – да реши въпроса за своята отбрана и сигурност. Налага се през есента на 1954г. спешно да се търси “атлантически изход” – гарантиране на сигурността в рамките на Северноатлантическия пакт. От 1952г. насам вече има военно-техническа възможност за това. В разгара на Корейската война в Лисабон НАТО получава своята буква “О” – създава се Организацията на Североатлантическия договор (НАТО) – общо командване, оперативни щабове, система от комуникации и др. Затова през октомври 1954г. много по-реално изглежда възможността за привличане на ФРГ в отбранителните усилия на Запада в рамките на НАТО. Тогава в Париж се подписват два протокола. С единия ФРГ става член на НАТО, а с другия подписаният през 1948г. Брюкселски договор се реформира в Западноевропейски съюз (ЗЕС), като Западна Германия се присъединява и към него. Ето как НАТО се утвърждава като основна формула за гарантиране на мира и сигурността на Западна Европа. Съветският съюз, разбира се, не забавя реакцията си – на 14 април 1955г. се образува Организацията на Варшавския договор.

Икономическата интеграция успява – 1955-1957г.

Блокирането на проектите за Европейската отбранителна общност и Европейската политическа общност замразява опитите за политическа интеграция на Западна Европа за почти десетилетие напред.Но този неуспех дава стимул за полагане на усилия за интегриране на икономиката. За това има и други благоприятни предпоставки.

Предоставянето на финансова помощ от САЩ по плана “Маршал” приключва успешно до към 1952-1953г. Във всички западноевропейски страни тя допринася много за възраждането на икономиката. Забележителни са резултатите най-вече във ФРГ. Програмата на Лудвиг Ерхард, министър на икономиката в правителството на Аденауер, за изграждането на социално пазарно стопанство стои в основата на “немското икономическо чудо”. От следвоенните оскъдици и лишенията на населението в основните му продоволствени нужди за по-малко от десет години Западна Германия започва не само да задоволява търсенето вътре в страната, но и да открива външни пазари за пласмент на промишлената си продукция. Инициаторката на интеграционния процес – Франция – се стреми от своя страна да гарантира реализацията на селскостопанската си продукция и да защити интересите на влиятелното си фермерско лоби. Тези две ясно очертани стратегии на икономическо развитие допринасят за предприемането на опити за икономическа интеграция след неуспеха на политическата.

Какви са политическите аргументи на двете държави – двигатели на интеграцията? В международен план ФРГ има за цел да компенсира неравноправния си статус на победена и окупирана държава чрез още по-активно участие в международни организации. За Франция е логично “обвързването” на Германия да продължи в новия за времето си стратегически отрасъл – използването на атомната енергия – и с това да продължи да търси материални гаранции за запазването на мира и за своята сигурност.

Не бива да се забравя влиянието на новия,  недържавен “актьор” на западноевропейската сцена – Върховния орган на ЕОВС, ръководен от Жан Моне. Тази наднационална институция бързо напредва с изграждането и регулирането на общ пазар на продукцията в металургията и въгледобива. Моне се стреми да разшири функциите й и в други сфери, които са косвено свързани с двата отрасъла – тук спадат ред социални и макроикономически проблеми. Но политиците от шестте държави-членки се опасяват, че така, с прибавянето на нови и нови правомощия за Върховния орган, ще стигнат пак до отхвърления наскоро европейски федерален модел, но през “задната врата”. Те са убедени в необходимостта от икономическа интеграция, но искат за целта да създадат нова система.

Така очертаните интереси на шестте западноевропейски страни и ролята на придобития в ЕОВС опит стоят зад решението за свикване на конференция в Месина (град на о. Сицилия, Италия), на която министрите на външните работи да обсъдят възможностите за разширяване на икономическата интеграция. На конференцията на 1-2 юни 1955г. е поканена и британска делегация, но нейното пребиваване там е непродуктивно. Преди да напусне Месина, нейният ръководител заявява: “Господа, вие се опитвате да се договорите за нещо, за което никога няма да можете да постигнете съгласие. Но дори и да постигнете съгласие, няма да можете да ратифицирате договореното. А дори и да го ратифицирате, то няма да заработи на практика”.

Британските дипломати и политици правят погрешни изводи. Външните министри на шестте възлагат на своя белгийски колега Пол-Анри Спаак да подготви доклад с предложения за по-нататъшно икономическо сътрудничество. На следващата си среща през май 1956г. във Венеция те приемат доклада “Спаак” и решават да започнат преговори за подписване на нови договори за икономическа интеграция, които да обхващат много по-широк спектър от отрасли – селско стопанство, транспорт, конкуренция, създаване на общ пазар за промишлени стоки, социално дело, използване на атомната енергия и др. Преговорите, открити през юни с.г., протичат с ускорени темпове до пролетта на следващата година и завършват с образуването на две нови организации межди шестте – Европейската общност за атомна енергия  (ЕОАЕ – Евратом) и Европейската икономическа общност (ЕИО).

Римските договори – 1957-1958

Преговорите, проведени между шестте въз основа на изводите от доклада “Спаак”, завършват с подписването на в Рим на 25 март 1957г. на договорите за Европейската общност за атомна енергия  (ЕОАЕ – Евратом) и Европейската икономическа общност (ЕИО). Те стават известни като Римски договори и съчетават два подхода – на интегриране на стратегически отрасли и на хоризонтална интеграция. Договорът за ЕОАЕ разглежда интеграцията между шестте в сферата на мирното използване на атомна енергия. Договорът за ЕИО постановява провеждането на общи политики в редица области – на селското стопанство, търговията, транспорта, конкуренцията. В краткосрочен план в него се предвижда изграждането на митнически съюз, а като средносрочна цел се поставя образуването на общ пазар. Създават се наддържавни институции – Съвет на министрите, Комисия, Съд и Парламентарна асамблея. Залагат се основите на специфична наднационална правна система, в която решенията на Съда и актовете на Съвета на министрите са задължителни за всички държави-членки.

Ето че след подписването на новите договори в Рим вече съществуват не една, а цели три Европейски общности. По какво си приличат и по какво се различават ЕОВС, Евратом и ЕИО?

  1. Кой членува в трите общности? Това са едни и същи 6 държави-учредителки – Франция, ФРГ, Италия, Белгия, Холандия и Люксембург.
  2. Какви институции/органи ръководят дейността на трите общности? Те имат аналогична институционална система. И в трите общности съществуват Парламентарна асамблея, Съд и Съвет на министрите, а Върховният орган на ЕОВС, Комисията на Евратом и Комисията на ЕИО имат сходна същност.
  3. Какъв е обхватът на дейност на всяка общност? По своя обхват договорите за ЕОВС и Евратом са отраслови – те се отнасят или до един, или до два сходни отрасъла. Това прави възможно управлението на всеки отрасъл да е доста подробно и изчерпателно регламентирано (т.е. уредено) – почти в същата степен, в която това се прави в националното законодателство на една държава. Затова тези договори обикновено се характеризират като “договори-закони”. Договорът за ЕИО обаче е многоотраслов и не може да постигне същата степен на подробност и изчерпателност, защото не е реалистично нито да се изработи подробен огромен юридически текст, нито пък между шестте страни да се постигне политическо съгласие за някакви компромисни формулировки. Широкообхватен документ като Римския договор за ЕИО обаче може да бъде само “договор-рамка”. Той може да зададе само основните цели, принципи, правила и етапи на интеграция, на основата на които институциите приемат по-детайлни нормативни актове. Тъй като основната цел е доста амбициозна (общ пазар), дори и първият етап от изпълнението й се очаква да продължи 12 години и не е възможно всичко да бъде предварително договорено и вписано в текста на договора – налага се институциите на ЕИО да поемат законодателни функции.
  4. В каква степен трите общности се приближават до идеята за европейска федерация и в каква степен се отдалечават от нея? Според степента на прилагане на федерални (наднационални) принципи на управление Парижкият договор се отличава от двата Римски договора. Независимият Върховен орган на ЕОВС е самостоятелен законодател, а Съветът на министрите на ЕОВС е само помощен съвещателен орган. В случая на ЕИО и Евратом централно място сред институциите заема не Комисията (която е аналог на Върховния орган), а Съветът на министрите, в който са представени интересите на държавите-членки – Съветът е този, който приема законодателството.
  5. В каква степен трите общности имат система на финансиране, която е независима от държавите-членки, и, обратно, в каква степен те трябва да разчитат на постъпления от шестте страни-учредителки за попълването на своя бюджет? Разграничението тук е отново между Парижкия договор, от една страна, и двата Римски договора, от друга. Независимият Върховен орган на ЕОВС е едноличен разпоредител – има правото да определя такси и мита, с които се облага производството и търговията в общия пазар с продукти на двата интегрирани отрасъла. Тъй като тези продукти могат свободно да циркулират на територията на цялата общност (т.е. на всички държави-членки, то би следвало таксите и митата също да се използват за благото на цялата общност, а не само от една държава. Затова средствата, постъпващи от тези такси и мита, се вливат направо в бюджета на ЕОВС, без да преминават през националната хазна на която и да е държава-членка, т.е. те са собствени ресурси на ЕОВС. За разлика от тази система, приложена в Парижкия договор, другите две общности не се финансират чрез собствени ресурси, а по общоприетия традиционен начин за финансиране на международни организации като Организацията на обединените нации (ООН) – чрез пропорционално разпределени вноски, които всяка държава-членка гласува (в своя парламент) и превежда в бюджета на организацията.

Прогнозата на английските представители на конференцията в |Месина се оказва погрешна докрай – договорите не само са подписани, но и сравнително бързо са ратифицирани от шестте национални парламента до края на 1957г. Двата Римски договора влизат в сила на 1 януари 1958г. Годините и десетилетията ще докажат, че те успяват да проработят и на практика. Великобритания ще се опита да предложи някаква алтернатива, като създаде Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), а по-късно упорито ще се опитва да се присъедини към Европейските общности.

И през 1950г., и през 1955г. Великобритания отклонява поканата на шестте да участва в създаването на трите Европейски общности (ЕО), тъй като за нея е неприемлив принципът на лишаване на националната държава от суверенитет в една или друга област в полза на наднационалните институции. За британците националната държава, опираща се на демократично управление и пазарно стопанство, е стожерът на мир, сигурност и просперитет. Освен това, английската външна политика се гради на известните три концентрични кръга, очертани от Чърчил още през войната – първо, специални взаимоотношения със САЩ, второ, водеща роля в Британската общност на нациите (съставена от бивши английски колонии и/или доминиони), трето, партньорство в Европа. Отношенията с континента са едва на трето място в английската външна политика след войната.

Водораздел в отношението на Великобритания към Европа е Суецката криза от 1956г. Тогава избухва поредната израело-арабска война, при която Израел окупира Суецкия канал в отговор на решението на египетския президент Насър да го национализира. Франция и Великобритания застават на страната на Израел и изпращат окупационни войски в негова подкрепа. Но в този случай двете следвоенни суперсили СССР и САЩ помагат на арабската страна и окупаторите са принудени да понесат поражението и унижението. Едва сега Великобритания осъзнава, че окончателно е загубила статуса си на велика сила, и постепенно се ориентира към търсене на европейска опора за външната си политика.

Лондон не приема наднационалния интеграционен модел, но държи да участва в европейските инициативи за сътрудничество. Като алтернатива за икономическата интеграция в Европейските общности скоро след влизането в сила на Римските договори Великобритания предлага между шестте от ЕО и всички останали страни от Организацията за свободна търговия, подчиняваща се на принципите на междудържавното сътрудничество. Държавите-членки на ЕО виждат в английското предложение опит да се разсеят техните интеграционни усилия и го отхвърлят. На Великобритания не й остава друго, освен заедно с Австрия, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция да създаде Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ). На 4 януари 1960г. в Стокхолм е подписана специална конвенция, която влиза в сила още на 3 май същата година. В сравнение с целите на ЕО тези на ЕАСТ са много по-скромни – образуване на зона за свободна търговия с промишлени стоки между държавите-членки.

Последователното създаване на ЕО и ЕАСТ завършва уреждането на взаимоотношенията между западноевропейските страни в сферата на икономиката. След “голямото” разделяне на Европа от “желязната завеса” формирането на системата на ЕО и на ЕАСТ е “малкото” разделение на континента според това какви принципи за управление на икономиката са приемливи за отделните страни и каква трябва да е ролята на националната държава в международното сътрудничество.

1958-1968

След образуването на Евратом и ЕИО през 1957г. икономическата интеграция на шестте се разгръща на широк фронт. Вече е налице неколкогодишен опит в  интегрирането на пазара в сферата на металургията и въгледобива. Започва съвместна работа за мирното използване на атомната енергия. Освен това в рамките на ЕИО е поставено началото на интензивно сътрудничество чрез т.нар. общи политики в отделните отрасли. Такива са например политиката за защита на конкуренцията, общата транспортна политика, социалната политика и др. Особено внимание се обръща още в самото начало на общите политики в селското стопанство и търговията.

Основните документи на Общата селскостопанска политика са приети непосредствено след създаването на ЕИО, а още в началото на 60-те години започва изграждането на система за финансиране на аграрното производство чрез специален фонд – Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство. Преминаването към ускорено практическо приложение на тази политика изисква осигуряването на финансови субсидии за селското стопанство. Нарастването на селскостопанските разходи изтощава бюджета на ЕИО и вноските, постъпващи от държавите-членки, постепенно се оказват недостатъчни. Още в средата на 60-те години се поставя въпроса за финансиране на ЕИО не чрез национални вноски, а чрез системата на собствени ресурси – така както оперира бюджетът на ЕОВС. Първоначалното решение на проблема през 1965-1966г. е блокирано и е постигнат успех едва в края на десетилетието.

Общата търговска политика е насочена към достигането на междинните етапи по пътя към изграждането на общ пазар – създаването на зона за свободна търговия и на митнически съюз. Икономическото развитие на западноевропейските страни през 60-те години се радва на положителната конюнктура. Тя се съчетава с евтините енергоносители (ниска цена на петрола), ниското ниво на безработица и с дадения още през предишното десетилетие тласък на ежегоден висок темп на растеж. Това са изключително благоприятните предпоставки в ускорени темпове да се намалят и накрая да се премахнат митата в търговията между страните-членки, а външните мита (в търговията със страни извън ЕО) постепенно да бъдат сближени и уеднаквени. Положените от Комисията на Валтер Халщайн усилия допринасят за това митническият съюз и неговата същност – фиксирането на обща външна митническа тарифа – да станат действителност на 1 юли 1968г. (18 месеца преди поставения в Римските договори срок).

1960-1962г.

През 1960-1962г. френският президент ген. Шарл дьо Гол предприема инициатива за сътрудничество между шестте по въпросите на външната политика и отбраната. На две пресконференции през 1960г. той предлага между държавите-членки на Европейските общности да бъде създаден “Съюз на държавите”, отделен и независим от съществуващите общности и изграден на принципите на върховенство на националния суверенитет. В него няма да има никакви наднационални органи, а решенията на ниво министри и премиери ще се вземат с единодушие. След като между шестте западноевропейски страни се образува работен комитет под председателството на френския дипломат Кристиан Фуше, идеята на Дьо Гол става известна като план “Фуше”.

Първоначално “Съюзът на държавите” се предвижда да функционира успоредно с ЕО, като ще се стигне до своеобразно “разделение на труда” – общностите ще проправят път на икономическата интеграция, а съюзът ще координира външнополитическото и отбранително сътрудничество. Проблемът, който противопоставя Франция на останалите пет държави-членки, е съпоставката с НАТО – няма ли новият съюз да изземе отбранителните функции на Североатлантическия пакт? Известно е твърдото отношение на Дьо Гол към САЩ. Той държи Франция да възвърне статуса си на велика сила, като не само се противопоставя на СССР по идеологически причини, но и като се обособи от САЩ и се превърне в “трети полюс” на привличане в двуполюсния свят на “студената война”. Несъвместимостта с НАТО не притеснява Дьо Гол, но е източник на сериозни опасения за другите пет страни. Въпреки противоречията, Фуше и колегите му се приближават към приемлив компромис, но в началото на 1962г. френската позиция се втвърдява. Според генерала президент “Съюзът на държавите” трябва да се занимава и с въпросите на икономическо сътрудничество, без да зачита постигнатия напредък на интеграция на основата на Римските договори. Отношенията с НАТО все още пораждат разногласия. Към тях се добавя и нов източник на напрежение между Франция и петте й партньори – Дьо Гол има отрицателно становище по въпроса за влизането на Великобритания в ЕО. По-късно, два пъти през 1963 и 1967г., той ще наложи вето над британската кандидатура за членство в Общностите. Лондон ще намери отворена вратата към Брюксел едва след оставката на генерала. В противовес на твърде крайната френска позиция петте страни от ЕО се обявяват за създаването на един “Европейски съюз на народите и държавите”, в който да има определено място и за наднационалните институции и който да не заплашва съществуването на Европейските общности.

Както и в случая на ЕОО и ЕПО през 50-те години, тази инициатива се проваля, но този път причината е съпротивата на останалите пет страни-членки. Те се опасяват от надмощието на Франция във външната политика и от подронване на отбранителния капацитет на НАТО и се обявяват твърдо в подкрепа на интеграцията в рамките на трите Общности.

След неуспеха на плана “Фуше” политическите лидери на шестте страни-членки на ЕО стигат до заключението, че прокарването на единна външна политика и изграждането на самостоятелна обща отбрана в Европа не е приемливо да става под формата на международен договор – нито във федералния му вариант (ЕОО), нито чрез защита на националния суверенитет (“Съюзът на държавите”). Горчивият опит ще ги подтикне да използват по-гъвкави и необвързващи форми на взаимодействие през 70-те години чрез лансирането на Европейското политическо сътрудничество (ЕПС).

Укрепване, но и парализа на институциите – 1958-1967г.

Трите Европейски общности (ЕОВС, ЕОАЕ и ЕИО) имат сходни институции – Комисия/Върховен орган, Съвет на министрите, Парламентарна асамблея и Съд. За да се постигне по-добро функциониране на администрацията и по-голяма ефективност в дейността на ЕО, на практика постепенно се прокарва идеята за сливане на аналогичните институции. Още при подписването на Римските договори държавите-членки се договарят за създаването на единна Парламентарна асамблея и единен  Съд на ЕО. През пролетта на 1965г. този процес продължава със сключването на Договор за сливане на Съветите на министрите на трите общности в един Съвет на министрите на ЕО, както и на Върховния орган на ЕОВС и Комисиите на ЕОАЕ и ЕИО в една обща Комисия на ЕО. Този договор обаче влиза в сила едва 2 години по-късно – през лятото на 1967г. – поради настъпилата през 1966 парализа в процедурите за вземане на решения в ЕО.

Каква е всъщност кризата, довела до подобна парализа? През 1965г. Комисията на ЕО с председател Валтер Халщайн прави предложения, които ще доведат до укрепване на наднационалния принцип на интеграция в ЕО – бюджетът на Общностите трябва да се финансира от “собствени ресурси”, а Парламентарната асамблея трябва да получи право да участва в гласуването на този бюджет. За френския президент генерал Дьо Гол подобна инициатива би накърнила сериозно интересите на националните държави. В знак на протест Франция в продължение на повече от 6 месеца прилага “политика на празния стол”, т.е. нейните министри не участват в заседанията на Съвета на министрите и той не може да приема европейското законодателство. Целта на този ход на френския президент е да наложи принципите на държавния суверенитет над утвърдения вече в ЕО “метод на Общността”, който представлява наднационалната интеграция. След половингодишна безизходица през януари 1966г. е договорен “Люксембургски компромис”, който дава възможност на всяка една страна-членка, позовавайки се на “много важни национални интереси”, да поиска решенията да се приемат не според Римския договор с квалифицирано мнозинство, а с единодушие. Така държавите могат да блокират предлаганите от Комисията нормативни актове, които не са изгодни за тях. Почти две десетилетия след 1966г. фактическото право на вето забавя развитието на Общностите.

“Завършването” на интеграцията съвсем не означава приключване на интеграционния процес. Според приетото в Хага решение това означава довършване на реформата на начина на финансиране на ЕО. Това трябва да стане чрез въвеждане на система от собствени ресурси за осигуряване на достатъчно постъпления в европейския бюджет.

Решението за финансиране на дейността на ЕО чрез собствени ресурси е пряко свързано с изпълнението на основната цел на Римските договори – изграждането на общ пазар и на неговия първи етап, митническия съюз. Следва се същата логика, както при ЕОВС през 50-те години. След като има изграден митнически съюз, значи промишлените и селскостопански стоки, които се внасят отвън (например от Латинска Америка), могат свободно да циркулират на територията на цялата Европейска общност (т.е. на всички държави-членки). Би трябвало митата също да се използват за благото на цялата общност, а не само от тази държава, през границата на която е преминала стоката. Затова средствата, постъпващи от митата, с които се облагат вносните стоки, трябва да се вливат направо в европейския бюджет. Това става осъществимо на практика, след като на 1 юли 1968г. в ЕО е образуван митнически съюз. По аналогичен начин се разсъждава и спрямо данък добавена стойност, който пък е свързан с постигането на следващия етап на икономическа интеграция – общия пазар. Такава е логиката, довела до решението европейският бюджет вече да се финансира с постъпленията от селскостопанските такси,  вносните мита и 1 % от приходите от ДДС – “естествените” собствени средства на ЕО.

Но в процеса на интеграция  е нужно икономическата и финансова логика да се съчетава с действието на демократичните принципи, прилагани в държавите от ЕО. Преди въвеждането на собствени ресурси националните вноски, които постъпват в европейския бюджет, са гласувани от  парламентите на държавите-членки в рамките на техните национални бюджети. Ако се премине към собствени ресурси, те ще “заобикалят” националната хазна на всяка страна-членка, а заедно с това и контрола на националния парламент. След като системата на финансиране действа на европейско ниво, трябва да се осигури упражняване на демократичен контрол на европейско ниво. Това може да стане, като на Парламентарната асамблея на ЕО се даде възможност да участва в приемането на европейския бюджет. Европейските депутати трябва да имат думата при определяне обема на разходите и поне на някои от видовете разходи, извършвани от Комисията за различните политики. Освен това в рамките на ЕО следва да се създаде Сметна палата, аналогично на съществуващите в различните страни едноименни независими органи за финансов контрол.

Ето как могат да бъдат обхванати всички компоненти от инициативата за “завършване” на интеграцията:

Селскостопанските такси, вносните мита и 1% от приходите от ДДС стават елементите на системата от собствени ресурси за финансиране на бюджета на ЕО

Парламентарната асамблея участва в приемането на европейския бюджет заедно със Съвета на министрите

Създава се Сметна палата като помощен орган в ЕО

За целта учредителните договори на ЕО (Парижкият и двата Римски договора) се изменят с подписването на два нови договора, станали известни като “бюджетни договори” – Люксембургския договор от 1970г. и Брюкселския договор от 1975г. Чрез тях се укрепва наднационалния характер на Общностите.

Но собствените ресурси се оказват само временен отговор на нуждата от все повече субсидии за селското стопанство и от средства за другата разширяваща се дейност на ЕО. Новата система забавя, но не може да предотврати задълбочаването на бюджетните проблеми на ЕО до началото на 80-те години, съчетано с продължителното настояване на Великобритания за по-справедлива бюджетна вноска.

Когато лидерите на шестте държави-членки на ЕО се събират в Хага през декември 1969г., те формулират една доста мащабна цел, която надхвърля обхвата на Римските договори. Непосредствено след като е започнал да действа митническият съюз и още преди да бъде образуван общия пазар, западноевропейските политици поставят пред себе си по-амбициозна задача: да бъде изграден икономически и валутен съюз. Това е и същността на “задълбочаването” на интеграцията.

На следващата 1970г. люксембургският министър-председател Пиер Вернер получава задача да изработи програма за осъществяването на тази цел. Планът “Вернер” от октомври 1970г. предлага постепенно да бъдат обвързани обменните курсове на валутите на страните от Общността, да започне провеждането на политика на валутно сътрудничество и макроикономическа координация. Той очертава и няколко етапа, през които трябва да премине икономическата и валутната интеграция, която да завърши с въвеждането на единна европейска валута на мястото на съществуващите национални валути. Само след няколко месеца планът е приет и започва неговото приложение.

Инициативата за изграждане на икономически и валутен съюз се радва на много краткотраен успех. За разлика от безкризисните десетилетия на 50-те и 60-те години, в които е налице бурно икономическо развитие, 70-те години са изпълнени с чести стопански сътресения. Още през септември 1971г. американският президент Ричард Никсън официално обявява, че САЩ се отказват да гарантират със златните си резерви цялата доларова маса, която е в обръщение в света. След поредната израело-арабска война през октомври 1973г. арабските страни, производителки на петрол, решават рязко да повишат неговата цена. Петролният шок парализира западноевропейските икономики, които през предишните двайсетина години са се развивали на базата на евтини горива. През 1974-1975г. в страните от ЕО настъпва обща икономическа криза. Това са главните причини за постепенното разпадане на създадения разменен валутен механизъм. Амбицията за изпълнение на плана “Вернер” е изоставена.

В двете водещи страни-членки на Европейските общности – Франция и ФРГ – идва ново поколение политици. След смъртта на Жорж Помпиду президентските избори във Франция през пролетта на 1974г. са спечелени от Валери Жискар д’Естен. След шумен политически скандал, свързан с източногерманските тайни служби, канцлерът на ФРГ Вили Брант е принуден да подаде оставка, без да завърши провеждането на широкообхватната си дейност за затопляне на отношенията със страните от Източна Европа (останала в историята като “източна политика” – Ostpolitik).На негово място е избран, също през 1974г., Хелмут Шмит. И той, и новият френски държавен глава се изкачват на най-високия пост в страните си, идвайки от поста на финансови министри. По ирония на съдбата именно на Валери Жискар д’Естен и Хелмут Шмит е отредено да се сблъскат с най-тежките икономически проблеми на Западна Европа в следвоенния период. Но преживените неуспехи не ги обезсърчават. В края на 1978 и началото на 1979г. се възобновяват опитите за валутно сътрудничество. Тласък в тази насока дава и намесата на председателя на Комисията на ЕО Рой Дженкинс, който в своя лекция във Флоренция през 1977г. призовава към противодействие на кризите чрез валутна координация. Намеренията на европейските лидери са далеч по-скромни, отколкото в началото на десетилетието, а подходът е подчертано прагматичен. Резултатът на техните усилия – Европейската валутна система – функционира без особени катаклизми от 1979г. чак до есента на 1992г., а съществува и до днес.

През 60-те години генерал Дьо Гол упорито се противопоставя на приемането на Великобритания в ЕО. Веднага след неговата оставка въпросът е поставен отново от британска страна и в Хага (1969г.) се взема политическото решение за “разширяване” на ЕО. Както и при двата предишни неуспешни английски опита за членство, също и сега молбата на Лондон е съпроводена от молбите за членство на Ирландия, Дания и Норвегия. Причината за подобна обвързаност на тези по-малки западноесропейски страни е голямата зависимост на тяхната външна търговия от обмена с Великобритания. През 1970-1972г. между кандидатите и ЕО протичат трудни (а накрая и доста разгорещени) преговори.

Първото разширяване на ЕО става реалност от 1 януари 1973г. с присъединяването на три нови страни-членки – Великобритания, Ирландия и Дания. Норвегия подписва акта за присъединяване, но поради отрицателен резултат на проведения в страната референдум той не влиза в сила. Норвежците казват “не” на членството главно поради незадоволителните според тях условия за присъединяване в областта на риболова – един от най-важните отрасли в норвежката икономика.

Първото разширяване на ЕО води до разрастване на дейността на Общностите в нови отрасли, защото по време на преговорите се търси компромис между интересите на държавите-учредителки и тези на новите членове.

Сред най-важните политики, чието начало се поставя в средата на 70-те години, е регионалната политика, с която се насърчава развитието на периферни райони в страните-членки, на райони със западащи промишлени отрасли или дълготрайна висока безработица.

Освен това бившите колониални държави от ЕО са заинтересовани в укрепването на връзките си с предишните си колонии и разработват на широка основа “политика на развитие” в помощ на развиващите се страни от Африка, Карибския басейн и Тихия океан.

След срещата в Хага и с подкрепата на Великобритания (още преди присъединяването й) държавите-членки предприемат нов опит (1970г.) за координация на външната политика – Европейското политическо сътрудничество (ЕПС). За разлика от предишните опити ЕПС има успех, защото се развива по междуправителствен път извън рамките на ЕО, на основата не на международен договор, а на политически доклади. Засилва се обмена на информация между външните министерства на деветте страни от ЕО и се координират техните позиции. Провеждат се редовни срещи на министерско, посланическо и експертно ниво. Приемат се общи политически документи по важни международни проблеми.

Наред с осъществяването на разностранна дейност ЕО срещат сериозни проблеми в изпълнението на първостепенните си цели, залегнали в Римските договори – най-вече целта за създаване на общ пазар. Успехът с митническия съюз не се повтаря главно поради икономическите кризи през 70-те години (в противовес на “благоденствието” на 60-те), както и поради неефикасния процес на вземане на решения Процедурите за приемане на нормативни актове в Съвета на министрите много често са блокирани поради непреклонното отстояване на интересите от страна на някоя държава-членка (вж. Люксембургския компромис). Настъпва забавяне на интеграцията, наричано често “евросклероза”, което продължава почти до средата на 80-те години.

В тези условия на нежелание страните от ЕО да задълбочават взаимоотношенията помежду си като главен двигател на обединителния процес изпъква Съдът на ЕО. Решенията на Съда и тълкуванията, които той дава на текстовете на учредителните договори, утвърждават доктрината и принципите на общностното право през 60-те и 70-те години и компенсират блокирането на законодателната дейност. Проявата на необичайна активност от Съда дава повод на критиците на интеграцията да говорят за “правителство на съдиите”.

Твърде пресилено би било да се слага етикета “евросклероза” на всичко, което става в европейската интеграция през 70-те години. Наред с укрепването на правната система на Общността могат да се отбележат и други постижения. На основата на периодичните срещи на най-високо равнище по предложение на Валери Жискар д’Естен се образува висшата политическа институция на ЕО – Европейският съвет. Прието е важно новаторско решение – депутатите в Парламентарната асамблея вече да не бъдат членове на националните парламенти, които периодично отиват на сесии в Страсбург (както е дотогава), а да се провеждат преки избори за Европейски парламент. За пръв път такива преки избори се организират през юни 1979г. През 1975г. белгийският премиер Лео Тиндеманс лансира един принцип на интеграция, който остава в историята с названието “Европа на две скорости”. Тогава неговата идея звучи твърде еретично, защото отчасти се разминава с общата идея за единство. Въпреки това тя не е забравена и често е изтупвана от праха – както например през 90-те години – и подлагана на дискусии.

70-те години възкресяват една визия от 60-те, а и от 30-те години, която все още не е била осъществена на практика. През 1972г. политиците в ЕО си поставят задачата до 1980г. да преобразуват цялостния комплекс от взаимоотношения помежду си в Европейски съюз. Уви, поради сериозните кризи това не става в определения срок. Но идеята става реалност, макар и със значително закъснение – Маастрихтският договор от 1992г. наистина създава Европейски съюз, който съществува и днес.

Ролята на Европейския парламент

Голямо значение за вдъхването на нова динамика в интеграционния процес и за преодоляването на “евросклерозата” оказва Европейският парламент. След провеждането на първите преки избори през 1979г. той се стреми да се утвърди като самостоятелен актьор на европейската сцена. Депутатите в Страсбург виждат в себе си преки изразители на интересите на европейските граждани, а в Европейския парламент – своего рода учредителна асамблея, която е при, която е призвана да изработи нова европейска конституция.

Именно разработването на оригинален договор е най-важният резултат от работата на ЕП през първия му пряк мандат от 1979 до 1984г. През целия петгодишен период депутатите работят в рамките на голяма конституционна комисия за изготвяне на бъдещия основополагащ документ. Главният организатор на тази дейност, взел присърце идеята за конституцията на Европа, е убеденият федералист Алтиеро Спинели. Негова е заслугата за координирането на задачите между отделните подкомисии, за намирането на компромиси между интегристи и евроскептици, без да се отстъпва от главната цел. Три пъти в Страсбург се провеждат оживени дебати по принципни проблеми и различни текстове на документа. Накрая през февруари 1984г. Европейският парламент приема своя Проектодоговор за Европейски съюз.

За държавите-членки, оставили ЕО в плен на “евросклерозата”, устремът на Европейския парламент  към федерация е прекомерен и неприемлив. Проектодоговорът не е ратифициран от десетте страни-членки. Той обаче не остава само купчина хартия, защото отразява назрялата необходимост от промени в Европейските общности – промени в начина, по който се прави политика и се твори законодателство, в ролята на действащите лица в процеса, дори и в стратегическите цели на интеграцията. Проектодоговорът  и цялостната дейност на Европейския парламент провокират държавите-членки да насочат вниманието си към необходимостта от промени. Новият френско-немски “тандем” на кормилото на властта – канцлерът на ФРГ Хелмут Кол и френският президент Франсоа Митеран – подкрепя стремежа към реформи. През 1984-1985г. се вземат важни политически решения за деблокирането на напредъка в развитието на ЕО, за решаване на най-наболелите въпроси. Възраждането на динамиката води до приемането на Единния европейски акт през 1986г.

Новият икономически проект “вътрешният пазар”.

За да има успех опитът да се възроди динамиката в интеграционния процес, е нужен икономически проект – това е изводът на водещите политици в страните-членки на ЕО на основата на миналите проби и грешки. За да има успех стремежът за задълбочаване на интеграцията и провеждане на реформи в ЕО през първата половина на 80-те години, е добре да се обърне поглед назад към вече формулираните, но неизпълнени цели. След ускорения старт с митническия съюз следващата цел, поставена в Римските договори (общият пазар), остава неизпълнена през трудното десетилетие на 70-те. Ако отново този въпрос се постави на дневен ред, той ще обвърже лидерите в държавите-членки с политически и морален ангажимент (и с известно чувство за отговорност/вина) за довършване на обещаното. Нещо повече, новият-стар икономически проект за общ пазар на територията на десетте страни-членки ще донесе съществени икономически ползи за бизнеса.

Налице е икономически интерес. Налице е и икономическият импулс, даден от Европейския парламент. Кой е носителят на новия икономически проект? Главен двигател на инициативата става новият председател на Комисията на ЕО, избран през 1984г. – Жак Делор. Той е убеден, че този проект ще стане основа за още по-тясно и задълбочено обединение в рамките на Европейските общности. Затова още през пролетта на 1985г. той представя цялостното си виждане за довършване на изграждането на вътрешен пазар в ЕО във важен политически документ на Комисията – Бяла книга за вътрешния пазар.

Има ли някаква разлика между “общия пазар” от Римските договори и “вътрешния пазар” от Бялата книга от 1985г.? Или това е все същата идея, само че със сменено име от суеверие да не би старото име пак да донесе лош късмет (т.е. да доведе до неуспех)?

И двете понятия имат обща същност – да се постигне свободно движение на стоки, услуги, капитали и хора в ЕО. Известните “четири свободи на движение” са следващият етап на икономическата интеграция след митническия съюз и предполагат премахването на множество препятствия пред стопанския обмен и съществена икономическа либерализация. Но оттук нататък разликата между двата проекта е продиктувана от различния исторически момент, в който те са разработени и осъществени.

Шестте държави-учредителки на ЕО през 50-те години са с относително еднаква степен на икономическо развитие и могат да намерят помежду си относителен баланс на интересите и икономическата изгода. В средата на 80-те години ЕО не са така хомогенни. След присъединяването на Ирландия и Гърция и след предстоящото присъединяване на Испания и Португалия ЕО ще включват и държави, които са относително по-бедни и не се радват на толкова високо ниво на икономическо развитие. Икономическата либерализация чрез изграждане на свободен вътрешен пазар ще създаде условия за засилена конкуренция. Следователно от вътрешния пазар най-голяма полза ще имат фирмите с най-висока конкурентноспособност – тези, които, общо взето, са в по-богатите държави. За да могат и по-слабо развитите държави-членки да имат шанс при конкуренцията на вътрешния пазар, те ще се нуждаят от допълнителни инвестиции, допълнителни финансови ресурси – за прилагане на високи технологии и научни изследвания, за подобряване на трудовите и социалните условия на работниците, за прокарване на разгърнати транспортни мрежи в периферните си региони и т.н. С други думи, за да бъде еднакво полезен за всички, вътрешният пазар трябва не само да се съсредоточи върху четирите свободи, а и да бъде съпътстван от нови политики в обхвата на дейност на ЕО. Ето защо идеята за вътрешен пазар, лансирана от Жак Делор, се основава върху четирите свободи на движение и е обогатена с т.нар. съпътстващи политики на ЕО.

След приемането на Бялата книга от Европейския съвет в Милано през юни 1985г. вниманието на политиците се фокусира върху друг също толкова важен въпрос – как да се усъвършенстват механизмите на ЕО, как да се реформират общностните институции и процедури, за да се реализира такъв мащабен проект? Отговор дава Междуправителствената конференция, свикана от юни до декември 1985г., която внася изменения в учредителните договори и приема Единния европейски акт.

Успоредно с прехода от “евросклероза” към оживление на интеграцията през 80-те години Европейските общности извършват ново географско разрастване – на юг. С второто разширение на ЕО от 1 януари 1981г. към деветте се присъединява и Гърция, а с третото разширение от 1 януари 1986г. – Испания и Португалия.

Какви са мотивите зад това принципно решение на европейските лидери, взето още в края на предходното десетилетие? Те са главно политически. През този период и трите южноевропейски страни се освобождават от различни по продължителност авторитарни режими.

  • От 1967 до 1974г. в Гърция на власт е хунтата на “черните полковници”, която води до международна изолация на страната – замразено е членството й в Съвета на Европа и нейното споразумение за асоцииране с ЕО, предизвикана е кризата на о.Кипър от 1974г. Едва в края на тази година Гърция отхвърля диктатурата и се връща към демокрацията.
  • Гражданската война в Испания през 1936-1939г. довежда на власт генерал Франко, който управлява чак до смъртта си през 1975г. През следващите години страната извършва постепенен преход към изграждането на демократично общество.
  • Още по-продължителна (от 1928г.) е диктатурата на Салазар в съседна Португалия. “Революцията на карамфилите” от 1974г. прави възможно постепенното преориентиране на страната към семейството на западноевропейските демокрации и води до разпада на португалската колониална система в Африка – последната, останала от предишни векове.

Европейските общности се стремят да укрепят основите на демократичното развитие на трите страни, като ги приобщят към процеса на европейска интеграция.

И това увеличаване на географския обхват на ЕО чрез второто и третото разширяване през 80-те години е съпроводено с разрастване на сферите на действие на общностните политики: нов тласък е даден на регионалната политика, постигнат е напредък в прилагането на общата транспортна политика, започва сътрудничество в т.нар. нови политики – за опазване на околната среда, за научни изследвания и технологии и др.

Единният европейски акт 1986г.

През 1985г. политиците от страните в ЕО са провокирани от активната дейност на Европейския парламент, завършила с изработването на Проектодоговора за Европейски съюз; те са вдъхновени от идеята на Жак Делор за изграждане на вътрешен пазар, представена в Бялата книга на Комисията. Към тази мобилизация на усилията трябва да се прибави съвпадението, че нито едно от десетте правителства на държавите-членки не е изправено пред парламентарни избори през следващите 2-3 години. Затова политиците няма нужда да ограничават инициативите си с оглед на предизборните настроения и могат да си позволят да мислят стратегически, да предприемат действия за укрепване на интеграцията в ЕО. Ето как става възможно откриването на преговори в рамките на междуправителствената конференция от юни до декември 1985г.

Преговорите завършват с подписването на 17 и 28 февруари 1986г. в Люксембург и Хага на нов договор – Единния европейски акт (ЕЕА). Той не подменя трите учредителни договора на ЕО (Парижкия договор за ЕОВС и двата Римски договора за Евратом и ЕИО), а внася изменения и допълнения в тях. Освен това ЕЕА съдържа собствени текстове, в които за пръв път в международен договор се включват разпоредби за Европейския съвет и Европейското политическо сътрудничество (ЕПС). Чрез ЕЕА процесът на вземане на решения става по-ефективен; укрепват се изпълнителските функции на Комисията, а на Европейския парламент се дава правото да участва в приемане на законодателство; разширява се обхватът на действие на ЕО с новите политики. Актът осигурява правната рамка за осъществяването на новия икономически проект на Общностите – изграждането до края на 1992г. на вътрешен пазар.

След като във всички 12 държави-членки на ЕО приключва ратификацията му, Единният европейски акт влиза в сила на 1 юли 1987г.

От вътрешен пазар към валутен съюз – 1987-1990г.

В края на 80-те и началото на 90-те години усилията на обединените в ЕО държави са насочени в две направления:

  • Започва изпълнението на Програма “1992” за пълноценно функциониране на единен вътрешен пазар, в който се прилагат четирите свободи на движение – на стоки, услуги, капитали и хора
  • Наред с това под въздействието на вътрешни и външни фактори започва ускорена работа по задълбочаването на икономическата, валутната и политическата интеграция, която да доведе до създаването на Европейски съюз.

Главните усилия на Комисията на Жак Делор и държавите-членки се насочват към приемане на необходимото законодателство за либерализиране на пазара – почти 300 нормативни акта, предвидени в Бялата книга от 1985г. За да убеди представителите на големия бизнес в Европа и по света в полезността на инициативата, през 1987г. Комисията разработва специално изследване, известно като доклад “Чекини”. То трябва да покаже какви ще са разходите на европейските фирми в бъдеще, ако в ЕО продължават да присъстват различните препятствия пред пазарния обмен. Докладът получава широка известност, защото разкрива каква ще бъде “цената на несъществуващата Европа” (the cost of non-Europe) в пазарен смисъл.

Успоредно с работата по осъществяване на четирите свободи Жак Делор предприема инициатива за осигуряването на достатъчно парични средства за провеждането на новите политики (регионална, екологична, за научни изследвания и технологии и др.), които съпътстват и допълват концепцията за вътрешен пазар. През 1988г. е приет предложеният от председателя на Комисията пакет “Делор-1”, който се състои от двукратно увеличаване на ресурсите, отделяни за структурните фондове за периода на действие на Програма “1992”. По този начин основният икономически проект на ЕО отчита интересите не само на високо развитите централни икономики в Общността, които имат и по-голяма конкурентноспособност (това, общо взето, са страни-учредителки), но и тези на по-слабо развитите и периферно разположени държави като Испания, Португалия, Гърция и Ирландия.

Второто направление в работата на ЕО през периода – задълбочаването на икономическата, валутна и политическа интеграция – е плод, от една страна, на инициативността и стратегическото мислене на Жак Делор, а, от друга страна, на действието на поредица външни и вътрешни фактори.

Вътрешните причини произтичат от логиката на европейската интеграция. Сред тях се посочват следните:

  • Европейската комисия е убедена, че чрез въвеждането на единна валута ще се отстрани и последното препятствие пред функционирането на единно икономическо пространство в ЕО, затова единната европейска валута трябва да дойде като продължение на идеята за вътрешен пазар.
  • Тъй като проектът за единен пазар предвижда свободно движение на капитали, в новите условия най-голямо влияние ще бъде упражнявано от най-мощните капитали – германските. Франция силно се опасява от подобно развитие на събитията и иска да продължи “обвързването” на ФРГ на по-високо ниво.
  • Благоприятен фактор за подобно задълбочаване е решаването на важни бюджетни въпроси в ЕО. Още от идването си на власт през 1979г. британската министър-председателка Маргарет Тачър използва всеки форум и всяка неофициална среща на Европейския съвет, за да настоява за отстраняване на несправедливостта към нейната страна – средствата, които постъпват от Великобритания в европейския бюджет чрез собствените ресурси, многократно надхвърлят средствата, които се изразходват в полза на британски фирми и организации от различните европейски фондове и програми. Под лозунга “Искам си парите обратно” (I want my money back) Маргарет Тачър успява поне отчасти – най-напред временно през 1984г., а после и постоянно през 1988г. В този период се поставя началото и на средносрочно планиране (за 4-6 години напред) на общия обем на разходите на ЕО.
  • Предвижданата централизация във валутната област означава създаване на Европейска централна банка. Но валутна централизация без парламентарен контрол ще противоречи на демократичните принципи. Следователно нужно е балансиране на икономическата интеграция с политическа – ФРГ настоява за увеличаване правата на Европейския парламент. Самият той нееднократно дава израз на неудовлетворението си от постигнатото в ЕЕА и настоява за по-нататъшни реформи.

В полза на задълбочаването на икономическата, валутната и политическата интеграция действа и един много важен външен фактор – събарянето на Берлинската стена през ноември 1989г., обединението на Германия и политическите и икономическите реформи в Източна Европа.

Как реагира ЕО на действието на този пъстър букет от фактори?

През юни 1988г. на сесията на Европейския съвет в Хановер Жак Делор успява да убеди  западноевропейските лидери, че е нужна сериозна подготовка за създаването на икономически и валутен съюз. Създаден е комитетът “Делор”, в който управителите на централните банки на 12-те страни-членки в продължение на една година работят под ръководството на председателя на Комисията. В резултат на това в доклада “Делор” от юни 1989г. се набелязват основните елементи и етапи на икономически и валутен съюз, който ще бъде изграден в ЕО. В края на 1989г. се взема решението след една година да започнат преговори за постигане на тази цел и реформа в учредителните договори.

Дискусиите за необходимостта от политически промени са значително по-хаотични и изостават в сравнение с подготовката на следващия стадий на икономическа интеграция. Отново на преден план излиза противопоставянето на привържениците на федерализма (сред които може би най-убеден и най-убедителен е Жак Делор) и защитниците на националния суверенитет (за които емблематична фигура става Маргарет Тачър). Все пак, водещите европейски политици успяват да постигнат съгласие помежду си и през юни 1990г. решават да пристъпят към политически и институционални реформи в основните договори в края на годината.

Така през декември 1990г. в Рим се откриват успоредно две междуправителствени конференции на държавите-членки на ЕО – за Икономически и валутен съюз и за Политически съюз. Цялата 1991г. е посветена на сложни преговори, понякога съпроводени с остри противоречия, които имат за стратегическа цел образуването на Европейски съюз.

Европа без желязна завеса

Промените в Източна Европа от есента на 1989г., наречени “нежни революции”, назряват още от началото на десетилетието, когато в Полша се създава профсъюзът “Солидарност”. Започналото през 1985г. “преустройство” в СССР под ръководството на Михаил Горбачов насърчава предприемането на реформи в някои страни от региона. Но за ускорените промени, извършени във всички източноевропейски държави, символ става падането на Берлинската стена на 9 ноември 1989г.

Тези процеси влияят по два начина на задълбочаването на интеграцията в ЕО.

Най-прекият и бърз резултат от събарянето на стената е обединението на Германия, завършило на 3 октомври 1990г. Това означава, че на европейската сцена се появява нова икономически силна държава, която в сравнение с останалите големи страни в ЕО (Франция, Великобритания, Италия) ще има по-многобройно население, по-голям икономически потенциал и по-силно политическо влияние. Освен това по историческа традиция Германия има силно присъствие в източноевропейските страни, които са в динамичен период на развитие. Това може да провокира преориентирането на външната политика на обединена Германия от запад към изток, след което вече държавата ще се превърне в мощна регионална сила, с която всички ще трябва да се съобразяват.

Подобни опасения не се крият във Великобритания и най-вече във Франция. Не случайно първоначалните реакции на Франсоа Митеран и Маргарет Тачър към немското обединение са доста предпазливи, дори резервирани. Хелмут Кол получава подкрепа за действията си не от някого другиго, а от Жак Делор и Михаил Горбачов. В отношението на другите европейски страни към Германия се събуждат рефлекси, характерни за времето отпреди Първата световна война. Западноевропейските лидери отново прибягват до логиката на “обвързване” на обединена Германия в рамките на интеграционния процес в ЕО, за да не допуснат риска от нейна самостоятелна политика. За разлика от средата на века обаче немските политици не остават в позиция пасивно да приемат този подход. Напротив, Хелмут Кол сам поема инициативата за задълбочаване на европейската интеграция, която и в бъдеще ще остане “котва” на обединената немска държава.

Отстраняването на желязната завеса дава тласък на интеграцията в ЕО по още една причина. На хоризонта се очертава обединението на източната и западната част на континента. Ликвидирали зависимостта си от СССР, източноевропейските страни отправят погледа си именно към Европейските общности като източник на просперитет, вътрешна стабилност и външна сигурност. Общността е изправена пред предизвикателството да играе нова роля – тя се превръща в полюс на привличане за страните от бившия социалистически лагер. Институционалното укрепване на ЕО и изграждането на политически съюз е необходимо точно с цел Общността да може да изпълни тази своя роля.

Политически, икономически и валутен съюз – 1991-1992г.

Двете междуправителствени конференции на държавите от ЕО – за икономически и валутен съюз и за политически съюз – протичат през 1991г. И завършват със срещата на Европейския съвет в Маастрихт през декември с.г. Интензивните преговори между 12-те страни обхващат много въпроси, които могат да бъдат обобщени в следните теми:

  • Етапите и изискванията за провеждане на обща валутна политика и въвеждането на единна валута;
  • Разширяване на спектъра от политики, в които ЕО развива своята дейност;
  • Реформа в политическите институции на ЕО с цел укрепване на демократичния им характер, включително чрез засилване на ролята на Европейския парламент;
  • Укрепване на сътрудничеството между страните-членки в сферата на правосъдието и вътрешните работи, за да се противодейства на нарастващата трансгранична организирана престъпност и трафик на наркотици и хора;
  • Създаване на обща външна политика и обща политика на сигурност на дванадесетте, за да бъде даден отговор и на очакванията на източноевропейските страни, и на необходимостта от засилване на влиянието на Европа в света;
  • Създаване на Европейски съюз, който да отговаря на изискванията на новия етап за европейска интеграция

След като и на най-тежките въпроси са намерени компромисни решения на срещата на високо равнище през декември 1991г., на 7 февруари 1992г. в холандския град Маастрихт е подписан Договорът за Европейски съюз (ДЕС)

Договорът за Европейски съюз от Маастрихт – 1992г.

Маастрихтският договор следва ясна визуална концепция – модела на гръцкия храм. Според него новосъздаденото политическо обединение (Европейският съюз) обхваща под покрива си (и се опира на) три стълба:

  • Първият стълб обединява и още повече укрепва достигнатата степен на интеграция в рамките на трите Европейски общности (ЕОВС, Евратом и ЕИО), като разширява гласуването с квалифицирано мнозинство и увеличава правата на Европейския парламент. Разширяват се компетенциите на ЕО в нови области – социална политика, защита на потребителите, здравеопазване, сътрудничество за развитие (т.е. с развиващите се страни), индустриална политика, образование и професионално обучение, изследвания и технологично развитие, трансевропейски мрежи. Интеграционният стълб стои в центъра на изграждания Съюз.
  • Вторият стълб обхваща разпоредби за Общата политика в областта на външните отношения и сигурността (ОПОВОС)
  • Третият стълб регулира Сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи (СОПВР). И двата нови стълба се основават на принципите на междуправителственото сътрудничество, без прилагането на метода на наднационална интеграция.

Договорът за Европейски съюз има следната структура:

  • I раздел съдържа общи разпоредби относно целите на Съюза, единния институционален механизъм, националната идентичност, правата на човека, учредяването на европейско гражданство и неговото съдържание, Европейския съвет (който остава извън регламентацията на учредителните договори!).
  • II, III, IV раздел внасят изменения в Парижкия договор и двата Римски договора. Клаузите за икономически и валутен съюз и за всички нови политики се добавят в договора за ЕИО. Европейската икономическа общност се преименува само на Европейска общност.
  • V раздел е посветен на общата политика в областта на външните отношения и сигурността (ОПОВОС)
  • VI раздел е посветен на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи (СОПВР)
  • VII раздел включва заключителни разпоредби, сред които особено значение има текстът за приемането на нови членове на ЕС

Следователно ДЕС не отменя учредителните договори (Парижкия договор за ЕОВС и Римските договори за Евратом и ЕИО), а Европейският съюз не застава на мястото на Европейските общности. Създадената “конструкция” успява да постигне свързването на икономическата интеграция с ключови сфери от политическата дейност на държавите-членки, но прави това за сметка на прекомерна усложненост и неяснота в правните текстове.

Гражданите в страните-членки не разбират договорните текстове, което поражда отрицателни настроения към подписания документ. Това е проява на откъсването на политическите лидери от избирателите и на отчуждението на народите от интеграционния процес.

Тези явления са отчетени от европейските държавници едва когато ратификацията на ДЕС през 1992-1993г. се натъква на множество проблеми. Отрицателният резултат от референдума в Дания (юни 1992г.) предизвиква истински шок в Брюксел и другите западноевропейски столици. В основателката на ЕО Франция има много слаб положителен резултат на референдума от септември 1992г. – французите казват едно твърде малко “да” (un petit “oui”) на задълбочаването на интеграцията. Гласуванията в британския парламент неколкократно се отлагат поради сериозното разцепление в управляващата консервативна партия, а и за да се избегне самоизолацията на страната при евентуален негативен вот. В Германия неочаквано е възбудено конституционно дело и това дава повод на немския Конституционен съд за остри критики спрямо недемократичността на ДЕС.

Без особени препятствия преминава ратификацията на договора в Италия и трите страни от Бенелюкс, които традиционно поддържат европейската интеграция. Подкрепа за Маастрихтския договор идва и от по-бедните държави-членки, защото новата поставена цел – общата европейска валута – е свързана с изгоден за тях компромис. През 1992г. по инициатива на председателя на Комисията е приет пакетът “Делор-2”, който предвижда ново увеличаване на финансирането за структурните фондове и създаването на нов фонд за сближаване.

Поради поредицата затруднения Маастрихтският договор влиза в сила едва на 1 ноември 1993г.

Създаването на Европейския съюз става пресечната точка на две тенденции в развитието на европейското обединение в рамките на ЕО/ЕС. Едната тенденция е на постъпателното разширяване и задълбочаване на интеграцията; другата е търсенето на различни формули за диференцирана интеграция. И двете тенденции получават своето развитие в средата на 90-те години на следващия етап от реформи на договорите.

Западна Европа се обединява – разширяването от 1995г.

Докато Комисията и държавите-членки на ЕО изпълняват програмата за вътрешния пазар, през януари 1989г. Жак Делор лансира идеята за създаването на Европейско икономическо пространство (ЕИП) между страните от ЕО и от Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ). В това пространство трябва да се реализират четирите свободи на движение и да се преодолее “малкото” разделение на Европа. Така ще се постигнат две цели:

Отношенията ЕО-ЕАСТ ще се развиват на по-високо ниво – от зона за свободна търговия те ще преминат към по-висока степен на интеграция, която е вътрешният пазар (но без да преминават през митнически съюз).

От друга страна, страните от ЕАСТ няма да бъдат принудени да стават пълноправни членове на ЕО. Това е недопустимо за някои от тях (Швейцария, Швеция, Австрия, Финландия) в условията на студената война, защото са неутрални страни. За други (Норвегия) наднационалната политическа интеграция в рамките на ЕО е неприемлива алтернатива на националната държава.

Преговорите за ЕИП обаче протичат вече след падането на Берлинската стена. За неутралните страни от ЕАСТ са отпаднали пречките пред присъединяването им към ЕС. Те разглеждат новото образувание (ЕИП) не като заместител на тяхното членство в ЕС, а като трамплин към него. Споразумението за ЕИП е подписано на 2 май 1992г. в Опорто, Португалия, а влиза в сила на 1 януари 1994г. През декември 1992г. швейцарците правят крачка назад, като на референдум отказват да  участват в Европейското икономическо пространство. Обратно, две крачки напред правят Австрия, Финландия, Швеция и Норвегия – през 1993 и 1994г. те провеждат интензивни преговори за пълноправно членство в ЕС. До края на 1994г. актовете за присъединяване са подписани, ратифицирани са от трите държави без Норвегия (поради отрицателния резултат от проведения там референдум) и от 1 януари 1995г. Австрия, Финландия и Швеция увеличават броя на държавите-членки на ЕО до 15.

Договорът от Амстердам – 1997г.

При ратификацията на Маастрихтския договор се проявява известно затормозяване в развитието на интеграционния процес в ЕС. За това има няколко причини:

  • След обединението на Германия държавите-членки на Съюза са обхванати от рецесия.
  • В  европейските политически кръгове липсва лидерство.
  • Необходимо е ЕС да работи по осъществяването на два етапа от разширяването на ЕС – със страните от ЕАСТ и тези от Източна Европа, за присъединяването на страните от Централна и Източна Европа, за което Съюзът е поел политически ангажимент.
  • Прилагането на ОПОВОС по време на войната в Югославия е съпроводено от редица несполуки

В Маастрихт страните от ЕС, които са радетели на по-задълбочена интеграция, са недоволни от компромисите, направени на евроскептиците. Затова те си извоюват в договора да бъде вписано задължението през 1996г. да се свика нова междуправителствена конференция, която да продължи недовършените реформи. Но на фона на неблагоприятната икономическа и политическа обстановка много по-трудно става ентусиазирано да се говори за задълбочаване на интеграцията. Политическите дебати в Европа преди официалното откриване на новата междуправителствена конференция през март 1996г. и по време на нейното провеждане се съсредоточават върху други проблеми: действие за прокарване на принципа “Европа по-близо до гражданите” и намиране на гъвкави формули за диференциране на интеграцията. Конференцията успява да приключи с компромисни резултати едва през юни 1997г., след като на мястото на крайно евроскептичното консервативно правителство на Великобритания в резултат на изборите идват проевропейски настроените лейбъристи.

Новият договор, който реформира основните договори на ЕО и ЕС, е подписан в Амстердам на 2 октомври 1997г. Неговите постижения могат да се групират така:

А) Свобода, сигурност и правосъдие. Тук се включва изчерпателно формулиране на общодемократичните принципи на ЕС и са предвидени санкции спрямо държавите за тяхното нарушаване. Голяма част от материята на третия стълб на ЕС се включва в първия стълб (на трите Европейски общности). Третият стълб приема названието “съдебно и полицейско сътрудничество по криминални въпроси”. Договореностите в рамките на Шенгенското споразумение също стават част от общностното законодателство.

Б)Съюзът и гражданинът. Въвежда се нов раздел за заетостта, а Великобритания се отказва от неучастието си в социалната политика. Развиват се разпоредбите за екология, здравеопазване и защита на потребителите. Подписват се специални протоколи за субсидиарността и прозрачността на вземане на решения.

В) Ефективна и последователна външна политика. Систематизират се инструментите  за провеждане на ОПОВОС. Укрепва се сътрудничеството между ЕС и Западноевропейския съюз (ЗЕС) по проблемите на сигурността. Осезаемо става прилагането на квалифицираното мнозинство при вземането на решения във II стълб. Създава се постът Върховен представител на ОПОВОС и специално Звено за планиране и оповестяване.

Г)Институциите на Съюза само частично и твърде незадоволително се приспособяват да посрещнат предизвикателството за функциониране при един ЕС от 27 държави-членки. За решаването на най-важните въпроси – колко души да са членове на Комисията, как да се преразпределят гласовете в Съвета на министрите, в кои случаи още се прилага гласуването с квалифицирано мнозинство – надеждите се възлагат на свикването на нова междуправителствена конференция.

Д) “Засилено сътрудничество” е терминът, приет за назоваване на възможността ЕС да се развива на две скорости. Ако няколко държави-членки искат и могат да пристъпят към задълбочаване на интеграцията помежду си в дадена област и ако това не противоречи на едно от 10 поставени ограничения, те могат да се възползват от институционалните рамки и механизми на ЕС, а останалите страни-членки могат да блокират подобна инициатива само на най-високо ниво в Европейския съвет. Предвидените в Амстердамския договор разпоредби за “засилено сътрудничество” означават едновременно официализиране и институционализиране на концепцията за “Европа на две скорости”, съпроводено с поставянето на множество бариери пред нейното практическо приложение.

В сравнение с предишния, “маастрихтския”, етап на реформи договарянето и ратифицирането на Договора от Амстердам преминава на фона на много по-активна информационна кампания, за да се избегнат шокове от рода на датския референдум. Ратификацията протича по-гладко, но не и по-бързо от преди. Договорът влиза в сила на 1 май 1999г.

Договорът от Ница – 2001г.

Както и през 1996г., и през 2000г. в ЕС започват преговори, за да се довършат започнатите промени. Новата Междуправителствена конференция (МПК), предвидена в Амстердамския договор, се свиква през февруари 2000г и приключва със срещата на Европейския съвет в Ница, Франция, през декември с.г. Тя има за цел да реформира институциите на ЕС с оглед на източното му разширяване и така да не допусне присъединяването на 12 страни-кандидатки да блокира динамиката на интеграцията. Нейният дневен ред съдържа преодоляването на нерешените в Амстердам проблеми (съставът на Комисията, разширяване гласуването с квалифицирано мнозинство и ново претегляне на гласовете в Съвета), както и подобряване на възможността за лансиране на “засилено сътрудничество” между няколко държави-членки.

Между тази конференция и всички предишни може да се направи интересно сравнение – на всички досегашни етапи в развитието на ЕО/ЕС винаги е имало някаква основна идея, някакъв проект, който да даде възможност на всички държави да търсят печеливша позиция. За Единния европейски акт това е вътрешният пазар, за Договора от Маастрихт това е икономическият и валутен съюз, за Амстердамския договор това е интегрирането на правосъдието и вътрешните работи. Успоредно с внасянето на промени в една или друга политика на ЕО/ЕС са се променяли и общностните институции. Преговорите през 2000г. обаче са посветени изцяло на институциите, без да има някакъв обединителен и взаимноизгоден проект, зад който да застанат страните-членки. Затова и преговорите са особено трудни. Тук държавите много по-открито се борят за власт и влияние в различните институции.

Постигнатите в Ница компромиси се оценяват с известно разочарование – те са дали възможност на държавите-членки да отбраняват своите интереси, но едва ли ще допринесат за ефикасното функциониране на институциите на ЕС в бъдеще.

Все пак сред решенията от Ница има основание и за увереност и оптимизъм, особено от гледна точка на страните-кандидатки от Централна и Източна Европа. Какво може да се посочи като успех?

  • Договореностите за институциите, макар и да са далеч от съвършенството, откриват пътя към приключване на преговорите за присъединяване и към ускорено разширяване на ЕС
  • Дванадесетте страни-кандидатки вече осезаемо присъстват на картата на ЕС – за тях още отсега са предвидени места в различни европейски институции, които те ще заемат при присъединяването им
  • В Ница е приета Харта на основните права на гражданите, която обобщава досегашните постижения в областта на човешките права и свободи
  • Разпоредбите за засилено сътрудничество се променят по начин, който намалява рисковете от “второразрядно членство” на сегашните страни-кандидатки в бъдещия ЕС
  • Приема се програма за по-нататъшни реформи в ЕС, която ще приключи със свикването на нова междуправителствена конференция през 2004г. Страните кандидатки ще се присъединят към този етап на реформите било като пълноправни участници, било като наблюдатели

Най-новият договор, с който се реформират учредителните договори (Парижкият договор и двата Римски договора) и Договорът за ЕС, е подписан в Ница на 26 февруари 2001г. Предстои ратификацията му в парламентите на петнадесетте държави-членки.