Home Политология Изпълнителната власт в България - параметри на стабилност

***ДОСТЪП ДО САЙТА***

ДО МОМЕНТА НИ ПОСЕТИХА НАД 2 500 000 ПОТРЕБИТЕЛИ

БЕЗПЛАТНИТЕ УЧЕБНИ МАТЕРИАЛИ ПРИ НАС СА НАД 7 700


Ако сме Ви били полезни, моля да изпратите SMS с текст STG на номер 1092. Цената на SMS е 2,40 лв. с ДДС.

Вашият СМС ще допринесе за обогатяване съдържанието на сайта.

SMS Login

За да използвате ПЪЛНОТО съдържание на сайта изпратете SMS с текст STG на номер 1092 (обща стойност 2.40лв.)


SMS e валиден 1 час
Изпълнителната власт в България - параметри на стабилност ПДФ Печат Е-мейл

3. Изпълнителната власт в България- параметри на стабилност

1. Описание на проблема

В годините на преход,  държавата у нас  претърпя видима еволюция по отношение на институционалните си структури, ролята си и отношението между нея и гражданите. В новата реалност органите на изпълнителната власт  трябваше да придобият нова легитимност. Приемането на Конституцията през 1991 година започна  този процес. Преоформени бяха някои от функциите на съществуващите институции, създадени бяха нови, като институцията президент на Република България. Промените бяха подчинени изцяло на принципа “държава в преход” и “изграждане на демократични правила за функциониране на модерната държава”. Промените обаче се извършваха частично или спонтанно, адаптирайки се към изискванията на текущия момент.

Не се промени наследената структура на институциите обаче, запазиха се и старите инструменти за администриране. По тази причина се създаде известен хаос по отношение на правомощия и отговорности на отделни структури и длъжностни лица.

Цялостна административна реформа в изпълнителната власт, целеща да я направи способна да предизвиква и извършва промените, стана точка от дневния ред за първи път след изборите от 19 април 1997. Поставиха се следните цели: първо, да  се преодолее неадекватността на институциите, като се повиши ефективността и ефикасността им. Идеята бе да се дефинират пределно ясно социалните роли, да се направи ясно разграничение кое влиза (или остава) в обсега на държавното управление и кое не. Втората насока бе свързана директно с проблема за корупцията. Надделя становището, че рестриктивните мерки няма да помогнат особено, ако не бъдат премахнати поводите администраторът  да бъде корумпиран. Това означаваше, първо, да бъдат изработени ясни критерии за заздравяване на институциите.

Малко  по-късно, при недвусмисленото заявяване от страна на държавата по повод членството в ЕС, продължаването на реформите в изпълнителната власт стана наложително, от гледна точка на изискванията на Съюза.

Целите на правителството в областта на изпълнителната власт, определени в Програма "България 2001", предвиждаха  изграждане на авторитетни институции и прозрачна система за ефективно обслужване на гражданите.

Бе  направено детайлно проучване на съществуващите структури на държавната администрация, тяхната юридическа регламентация, мястото им в йерархията на структурите в държавната власт, техните компетенции и системите за обмен на информация между тях. Анализът даде  възможност за определяне на йерархичната структура, предназначението на всеки елемент от системата, специфичните и общите компетенции и функционалните връзки между различните структурни единици.

Към настоящия момент, двете основни направления на административната реформа са в изпълнителната власт са:  институционални промени - насочени към преминаване към по-ефективна съвкупност от правила; организационни реформи - усъвършенстване на структурите и комуникациите.  Проблемът е доколко за ефективни тези направления за осигуряване на стабилност на изпълнителната власт.

2. Състояние на средата

В заявената идея за реформа на администрацията  бе заложена общата световна тенденция държавата да префокусира дейността си, да се оттегли от редица области като пряк изпълнител и да ги предостави в ръцете на частния сектор и в структури на гражданското общество.

Решението на проблема с ограничените възможности на институциите бе  в децентрализацията, която да засили възможностите за легитимността им.

Целта  на предвиденото “заздравяване” на администрацията в изпълнителната власт  бе в  изграждане на унифициран, гъвкав модел с ясно определена вертикална йерархия, с точно определени функции и отговорности на служителите, с ясно дефинирани изисквания за отделните длъжности, както и процедурите за заемането им.

Политическата решимост да се въведе ред в държавата намери израз в проекта за закон за държавната администрация и държавния служител. След приемането на този закон се считаше че бяха уредени основни въпроси, свързани с:

-статута на държавния служител;

- правомощията му;

- възможностите за конкурсни начала;

- проблемите, свързани с назначаване и уволняване на служителя и пр.

Приетият през 1999 година и многократно допълван ЗДС урежда възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения между държавата и държавния служител при и по повод изпълнението на държавната служба, доколкото друго не е предвидено в специален закон.

Вече бе споменато, че ЗДС урежда взаимоотношенията на държавните служители със съответните органи. При прилагането му, съществуват следните проблеми:

Нормативната уредба на конкурса като диспозитивна процедура доведе до избягване на този ред при назначаване на държавни служители. Тази порочна практика следва да бъде преодоляна чрез въвеждане на задължителна конкурсна процедура за всички назначения в администрацията, предвид особената важност на конкурсното начало като средство за обективен подбор на професионално най-подготвените кадри, за повишаване на общественото доверие и прозрачност при назначенията на държавните служители.

При извършването на структурни промени в администрацията се констатира липса на процедура при преобразуване на правоотношенията на работещите в нея. Следва да се уреди закрила на служителите при преобразуване на администрацията, изчерпателно да се изброят правните основания за прекратяване, да се прецизира уредбата за запазване на придобитите рангове и за заплащане на обезщетения.

Действащата нормативна уредба,  касаеща служебното правоотношение при заместване на държавен служител, при вътрешно съвместителство и преместване на местоработата не предлага решение на редица хипотези, поради което следва да бъде прецизирана.

Констатирана е погрешна практика при прилагане на ранга не като израз на индивидуалния принос, опит и умения при изпълнение на държавната служба, а като функция на стажа в организация на бюджетна издръжка. Ето защо е задължително да се уреди в закона атестирането като средство за постоянен мониторинг на нивото на изпълнение задълженията на всеки служител в администрацията и за израстване в кариерата.

Въведените със закона изисквания за дисциплинарните съвети препятстват създаването им в малките по численост администрации, което прави невъзможно законосъобразното реализиране на най-тежките дисциплинарни наказания, поради което следва да се усъвършенства тази уредба.

В закона съществуват редица празноти по отношение работата при опасни и вредни за здравето условия, отпуск на синдикални дейци, размера на заплащане на платения отпуск, заплащане при временно отстраняване от работа. Празнота съществува и във връзка със справедливо обезщетяване на лицата придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст на лицата, които до влизане в сила на Закона за държавния служител са изпълнявали по трудово правоотношение длъжност, определена за заемане от държавен служител и са назначени на длъжността като такива.

Оценката на качествата на служителите в администрацията се осъществява не само към момента на назначаването им на държавна служба посредством конкурс, но и с по-нататъшното наблюдение върху работата им. Ефективно средство в тази насока е изграждането на система за оценка на индивидуалното трудово изпълнение и за обучение на държавните служители.

Следователно, съществуват редица насоки, които трябва да бъдат преформулирани при осигуряване на стабилност на изпълнителната власт.

3. Вътрешни фактори

Както вече бе споменато, в рамките на административната реформа бяха приети законодателни мерки за регламентиране на организацията на публичната администрация и нейното функциониране, които създават предпоставки за бъдеща прозрачност и урегулираност. Важно значение имат такива новоприети нормативни актове, като стартиралите Закон за администрацията, Закон за административното обслужване на физически и юридически лица, Закона за държавния служител и др. нормативни актове. Пряк антикорупционен ефект може да се очаква и от законодателното развитие на института на финансово-имущественото състояние и преди всичко от приемането на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, който има силен морален ефект и може да ускори формирането на нов стил на поведение на политическия елит. Същевременно и новото законодателство не е лишено от пропуски и непълноти. Такъв е случаят със Закона за достъп до обществена информация, който в резултат на забавянето на законодателното уреждане на защитата на лична информация, на служебната тайна и т.н., не би могъл да допринесе съществено за подобряване информираността на обществото.

Може да се обобщи: политическият процес на утвърждаването на демокрацията и установяване на демократичните институции в България е като цяло завършил.  Изградени са основните институции и структури на съвременната демокрация и са обезпечени реални гаранции за необратимостта и окончателния й характер. Въпреки това, при осигуряване на стабилност на изпълнителната власт, съществуват редица вътрешни проблеми.

4. Външни фактори

В процеса на евроинтеграция,   възниква въпроса за създаването на модели за ефективно управление на административния  сектор, тенденция, която се налага в развитите страни с пазарна икономика. Допълнение към това са новите подходи и постулати на “новия” мениджмънт за управление на публичния сектор в Европа, в който се търсят решения за повишаване на ефективността на сектора с частични и имитационни модели на пазарни сили и ”квазипазарен подход на управление”.

Механизмът на търсене и предлагане в административния сектор  е различен от пазарния. Липсата на конкуренция изисква други механизми за постигане на ефективност, оптимално разпределение на ресурсите и по –високо качество на предлаганите публични блага. В административния  сектор натиска на търсенето е чрез публичния избор на избирателя и чрез политиците, с което закъсняването на сигнала на обратната връзка е твърде голямо /например един политически мандат/. Поради това е необходимо да се търсят и разработват заместващи конкуренцията инструменти и механизми.

В тази посока се развиват съвременните концепции за реформи  на публичния сектор, както на национално, така и на местно ниво,  за приспособяване на пазарни сили към условията и спецификата на сектора, към адаптиране на сектора по посока, използване на пазарни механизми, към създаване на имитационни модели на управление, подобни на тези в корпоративния сектор. Това, заедно с качествения вътрешен управленски и финансов контрол, може да приближи по ефективност публичния сектор до частния сектор.

5. Интереси, мотивиращи конкретните действия

Изграждането на съвременна и модерна изпълнителна власт  на Република България, въвеждането на демократични принципи в организацията и функционирането на администрацията и формирането на професионална държавна служба, започна с прилагането на Закона за администрацията и Закона за държавния служител. Продължаването на процеса за модернизиране на административната дейност изисква целенасочени усилия за създаване на условия за прилагане на предвиденото в законодателството професионално и служебно развитие на служителите в администрацията и формиране на нова административна култура ориентирана към нуждите на българското общество.

Наред с въвеждането на модерна държавна служба в Република България, българската изпълнителна власт  е изправена пред предизвикателствата на бъдещото членство на страната в Европейския съюз и изискванията за ефективно и резултатно взаимодействие с европейските институции и администрациите на страните-членки. Включването на acquis communautaire в правната система на страната означава създаване на административен капацитет за реализация на общите европейски политики, който гарантира съпоставими процедури и ефективност на резултати като тези на страните членки на Европейския съюз.

Ключов елемент за прилагане на ефективна и модерна политика за управление и развитие на човешките ресурси в администрацията е създаването на система за постоянно развитие на професионалните умения и квалификацията на служителите в администрацията.

Европейското измерение на развитието на професионалните умения и квалификацията на служителите в администрацията се състои във възприемане на съвременните модели за организация и функциониране на администрацията според най-добрите практики в страните от Европейския съюз. Постигането на съпоставими резултати от дейността на администрацията означава изграждането на доверие в капацитета й за адекватно прилагане на acquis communautaire. Това е необходимо условие при съвместната работа с съответните структури на страните членки на Европейския съюз и институциите на Европейския съюз.

6. Сценарии на развитие на събитието

За осигуряване на стабилност на изпълнителната власт е необходимо да се направи следното:

Първо: Повишаването на гаранциите  за прозрачност в работата на държавната администрация. За целта бяха приети редица нормативни актове, които регламентират поведението на държавната администрация при изпълнение на служебните й ангажименти и имат отношения по  въпроси като :

ясно регламентиране на права, задължения и процедури във връзка с упражняването на дискреционни правомощия /взимане на решения по целесъобразност/,

регулиране на допустимостта на подаръци, получавани от държавния служител, за които следва да се следи чрез средствата на вътрешен контрол,

въвеждане на "обслужване на едно гише" от администрацията,

прехвърляне на публични функции към частния сектор и утвърждаване на граждански и стопански субекти като обществено отговорен сектор в пазара на услугите,

въвеждане на антикорупционно обучение за служителите на различни нива в държавните институции,

Актуализация на Кодекса за поведение на държавния служител във връзка с привеждането му в съответствие с европейските стандарти.

Второ: Усъвършенстване на финансовия и данъчния контрол в страната. За да се намали степента на корупция сред финансовите служители в страната е необходимо да се въведат дисциплина,  прозрачност и отговорност на съответните институции.

Трето: След демократичните реформи, у нас бяха създадени редица нови партии. Като сравнително бедна държава, България няма възможност да заделя средства от държавния бюджет за тяхното финансиране. Ето защо, с цел превантивен антикорупционен ефект е необходим строг контрол в областта на финансирането им и законово регламентиране на лобизма.

Четвърто: Прозрачност, публичност и отчетност на приватизационния процес, с оглед на това, че приватизацията е мощен фактор за проявление на корупцията. През преходния период, в България бяха раздържавени редица мащабни  икономически единици. Притежаваните от тях активи /не малки като отчетна стойност/ преминаха в частни ръце, като в този процес участие взе и държавната администрация. Бяха регистрирани редица случаи на лично облагодетелстване. От друга страна имаше няколко случая на “източвани “ компании, след приватизацията им. Ето защо,  е необходимо продължаващо  координиране на приватизационните функции и механизми и активизиране на приватизацията чрез фондовата борса, която предлага добре организиран и прозрачен механизъм за продажба на ценни книжа на акционерни дружества.

Тоест, като основен извод може да се обобщи, че приоритетно държавата трябва да противодейства на корупцията чрез прозрачност, публичност и информационна обезпеченост. Само така може да се ограничи нейното силно негативно влияние, което пък от своя страна ще доведе до подобряване на инвестиционния и бизнес климат в България и икономически растеж. Всъщност, антикорупционните  практики трябва да се превърнат в основата на за продължаващата реформа в изпълнителната власт.

7. Влияние на събитието

В контекста на подготовката си за присъединяване към ЕС българското правителство насочи усилията си към изграждане на модерна администрация, способна ефективно да прилага acquis.  Разработен е пакет от законодателни актове, които да изградят правната рамка и основа за функционирането на държавната администрация.

Всичко това представлява синтез от външните и вътрешни условия за провеждане на реформата, като обаче трябва да се отбележи, че съществуват и редица проблеми при административната реформа.

Може да се обобщи, че основен фактор и условие за провеждане на реформата в държавната администрация бе предстоящото интегриране в ЕС, а също така и необходимостта от затвърждаване на демократичното управление  у нас.

 

 

 

WWW.POCHIVKA.ORG